Uspjeh Ombudsmana leži upravo u njegovoj pristupačnosti: u proceduri koja je lišena troškova i formalnosti, oslanjajući se na autoritet parlamenta, on je u prilici da zaštiti prava građana i rad uprave učini transparentnijim.
Ombudsman, institucija koja danas postoji u oko 200 država, prvi put je uvedena je švedskim ustavom iz 1809., a počeo je da funkcioniše od 1. marta 1810. godine, kada je parlament (Riksdag) izabrao prvu ličnost na ovu funkciju. Prototip za ovu ustanovu bila je služba Kancelara pravde (Justitiekansler), koju je kralj uveo 1713., kako bi u njegovo ime kontrolisala rad javnih službenika.

Generalno gledano (i doslijedno skandinavskom modelu ove institucije) Ombudsman je nazavistan i nepristrasan funkcioner zakonodavnog (najčešće) tijela čije je postojanje (najčešće) predviđeno ustavom i koji vrši nadzor nad upravom, kroz ovlašćenje da isp-ituje, kritikuje i obznanjuje, ali ne i da poništava akcije uprave.

Po pravilu građanin koji je nez-adovoljan rješenjem organa upr-ave, ima pravo da se žalbom obrati višem (drugostepenom) upra-vnom organu, ovlašćenom da ispravi grešku nižeg organa. Ako građanin i poslije toga smatra da mu je učinjena povreda zakona ili greška u proceduri postupanja, odnosno da su time povređeni njegovo pravo i na zakonu zasnovani interesi, ostaje mu da se obratiti sudu opšte nadležnosti, kroz pokretanje upravnog spora. Intervencija suda je pri tom ograničpena na ispitivanje zakonitosti konačnog upravnog akta, kroz postupak koji je tradicionalno dug, relativno skup, pretjerano formalan i izuzetno složen.

Sud nije ovlašćen da odlučuje o cjelishodnosti, pravičnosti, efika-snosti i ekonomičnosti postupanja uprave u opštenju sa građanima, pogotovu ne o situacijama kada je službenik svojom neljubaznošću, drskošću ili nemarnošću nanio razne sitne nepravde građana. Najveći broj ovih nepravdi obuhvaćene su pojmom necjelishodnosti, a koje upravni službenik svjeno čini primjenjujući svoje diskreciono ovlašćenje.

Upravi se, naime, redovno ostavlja izvjestan prostor diskrecione vlasti, sa ciljem da se zakon svaki put prilikom odlučivanja u pojedinačnim slučajevima primijeni na najbolji način. Međutim primjena diskrecionih ovlašćenja se često svodi na favorizaciju opštih, a na štetu pojedinačnih interesa, pri čemu upravni akt ima izgled zakonitog akta i ne može se zbog toga osporiti pred sudom. Stoga uspjeh Ombudsmana leži upravo u njegovoj pristupačnosti: u proceduri koja je lišena troškova i formalnosti, oslanjajući se na autoritet parlamenta, on je u prilici da zaštiti prava građana i rad uprave učini transparentnijim.

Ideja o osnivanju Ombudsmana na ovim prostorima nije od juče. U vrijeme evropske ombudsmanije, krajem 60-tih i početkom 70-tih, upućeno je više inicijativa od strane tadašnje intelektualne javnosti za uvođenje ove institucije u SFRJ. Tada se nažalost, na nju gledalo kao na fenomen "buržoaske demokratije", kojoj je upućen odgovor u vidu Društvenog pravobranioca samoupravljanja.

Krajem osamdesetih, u pokušajima formulisanja novih ustavnih rješenja za očuvanje SFRJ, ponovo su oživjele ideje u ombudsmanu, ali su te inicijative propale zajedno sa raspadom države.

- Prvi koraci

U proljeće 1996., Narodna stranka je predložila Skupštini RCG donošenje Zakona o ombudsmanu, ali je tada ova inicijativa odbačena od strane DPS-a koja je u Parlamentu imala apsolutnu vlast. Njeno odbacivanje nije teško objasniti: nezavisna i demokratska institucija koja bi efkasno štitila prava građana od nezakonitih i nepravednih akcija državnih organa, što je srž uloge ombudsmana, samo bi bila na smetnji glavnim polugama moći autoritarnog DPS monolita.
Ombudsman se jednostavno nikako nije mogao uklopiti u sistem kome su lična vladavina, nepoštovanje zakona i arbitrarno postupanje državnih organa bili osnovna obilježja. Kao izgovor za glatko odbacivanje inicijative uvođenja ombudsmana, korišćeno je to što savezni i republički ustavi ne sadrže izričite odredbe o ovoj instituciji, a što naravno nije bila stvarna prepreka da se Ombudsman uvede zakonom i kasnije osnaži Usta-vom (kao što je učinjeno u slučaju Austrije i Holandije).

Nakon prošlogodišnjih aprilskih izbora, crnogorski parlament je započeo sa ubrzanom praksom usvajanja reformskih zakona, što je otvorilo prostor da ideja o uvođenju ombudsmana bude realizovana do kraja ove godine.

Najveća nedoumica, u ovom trenutku, tiče se pravnog osnova za osnivanje ombudsmana. Budući da se Ustav generalno smatra najvišim zakonom države, logično je da bi ustavno utemaljenje učinilo ovu instituciju manje ranjivom, imunijom na arbitrarne pritiske i spremnijom da preživi tok vremena.

U pogledu uslova koje treba da ispuni budući ombudsman, a tiču se njegovih ličnih (moralnih i stručnih kvaliteta) takođe postoje razilaženja u uporednoj praksi: hrvatski zakon o pučkom pravobranitelju, odnosno makedonski zakon o narodnom pravobraniocu predviđaju vrlo rigidne formalne uslove, slične onima koje moraju da ispune kandidati za saudije Vrhovnog suda; "pravničko zvanje i istaknuta čestitost" izričito se zahtijeva u Danskoj, Finskoj, Islandu, Litvaniji, Mađarskoj, Norveškoj, Poljskoj i Švedskoj.
U nekim zemljama se, kao dodatni uslov propisuje i minimum životne starosti ( 30 godina u Norveškoj, 35 u Republici Malti i u Njemačkoj za Ombudsmana za zaštitu ličnih podataka). Slovenački zakon, propisuje samo jedan uslov - slovenačko državljanstvo, a austrijski - pasivno biračko pravo.

Kao naročito važna mjera za obezbjeđenje nepristrasnog djelovanja, u najvećem broju država uvedena je nespojivost (inkompatibilitet) funkcije Ombudsmana sa obavljanjem bilo koje (ili određenih) dužnosti.

Radi spriječavanja proliferacije i rutinerstva Velika Britanija i Francuska ne dozvoljavaju mogućnost ponovnog izbora iste ličnosti na ovu funkciju, dok je u ostatku svijeta on pravilo s tim što se u nekom zemljama ograničava na samo jedan mandatni period.

Razriješenje od funkcije ima karakter izuzetne mjere, u slučajevima predviđenim zakonom (izvršenje krivičnog djela, gubitak psiho-fizičke sposobnosti, zanemarivanje ili nekompetentno vršenje dužnosti), i prethodi mu (najčešće) odluka kvalifikovane parlamentarne većine.
Ombudusmana obično bira parlament, potpuno samostalno ili uz određenu asistenciju egzekutive, najčešće dvotrećinskom većinom poslanika tzv. donjeg doma parlamenta (predstavnici građana birača), ili poslanika oba doma parlamenta. Vrlo su rijetki primjeri poput francuskog Mediateur-a koji se postavlja dekretom Ministarskog savjeta, kao organa egzekutive.

Osim Velike Britanije u kojoj se bira na neodređeno vrijeme, Ombdusman ima ograničeni mandat, koji varira od četiri (češće) do osam godina. Kao pravilo, prilikom određivanja dužine mandata uzima se opredjeljenje da taj mandat traje duže od mandata poslanika u Parlamentu. Time se umanjuje zavisnost izbora Ombdusmana od promjenljive političke većine u Parlamentu.

Ombdusman se može organizovati na centralnom i lokalnom nivou, pri čemu se u Crnoj Gori u tom pogledu već stvara normativna konfuzija. Nacrtom novog Zakona o lokalnoj samoupravi predviđeno je postojanje lokalnog Ombdusmana, prije nego što je njegov položaj i status regulisan Ustavom, odnosno zakonom. Budući Ombdusman u Crnoj Gori bi morao biti centralizovana institucija jer to odgovara njegovom tradicionalnom karatkeru, velični crnogorskog društva i aktuelnim potrebama građana.

Takođe se javljaju i nove nedoumice u pogledu takozvanih specijalizovanih Ombudusmana (za djecu, žene, vojsku itd.). Osnovni motiv za njihovo uvođenje sadržan je u potr-ebi da određena oblast društvenog života zbog nepodnošljivog stanja u njoj bude povrgnuta posebnoj kontroli Ombudusmana. Obično su u pitanju vojska, zaštita ličnih podataka, funkcionisanje zdravstvene službe itd. Od posebnog je značaja za višenacionalne zajednice, uvođenje specijalizovanog Ombudusmana za zaštitu pripadnika etničkih i nacionalnih manjina.

- Ombudsman u Crnoj Gori

Pošto je "Polaznim osnovama" zaštita ljudskih i manjinskih prava prenijeta na saveznu državu, izvjesno je da će uskoro biti reaktiviran Predlog zakona o zaštiti građana SRJ kojeg je, prije više od godinu dana, sačinila grupa eksperata beogradskog Centra za antiratnu akciju. Što se tiče najavljenog uvođenja ove institucije u Crnoj Gori, postoje sve predpostavke da ona već u startu doživi fijasko. Ombudsman je naime zamišljen kao dopunsko (supsidijarno) sredstvo kontrole i njegove akcije obično nastupaju nakon što građanin iscrpi sva raspoloživa sredstva pravne zaštite. U normalnom svijetu, ovakav oblik zaštite prava građana predpostavlja kooperativnu Vladu i predusretljivo činovništvo koji u cjelini upravljaju efikasno, a istinski su zainteresovani da se isp-rave nedostatci koji su, najčešće, nenamjerno prouzrokovani. Nepotrebno komplikovana procedura ostvarivanja prava i obaveza u Crnoj Gori skrojena je i funkcioniše prema ideji nepovjerenja ove države u svoje građane, na osnovu čega arogantna, korumpirana i svemoćna "šalterska birokratija" redovno aplikuje prema njima akte psihičkog nasilja i druge povrede ljudskog dostojanstva (grubost, psovanje, vrijeđanje, iznuđivanje). Ograničena svijest pojedinca (birača) pomirena sa ulogom nemuštog podanika i slijepog poslušnika koji treba da moljaka, upakovana sa truležom raspadajućeg pravosuđa u zemlji u kojoj se najviši državni funkcioneri sumnjiče kao naručioci likvidacija pojedinih lica, čini ideju o Ombudsmanu praktično nezamislivom.

Vladimir Bošković